10月1日起，园区独立财政权限不再！此举对园区发展影响深远
2020-09-11 13:15
上周，中央公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称条例），并将于2020年10月1日起施行。其中第二条明确提到，县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。
这一条显然针对的是大量以市、区、县派出机构为名、建立独立财政的各类园区所设；未来《条例》生效后，除非转变成真正的行政区，否则各类园区都不再拥有独立财政，而是纳入上级政府的财政预算进行统一管理。此举对园区发展的影响将是深远的，体现在以下方面：
PPP与专项债券权限上收
由于地级市设立的园区通常属于副市级单位，属于县级以上政府、并拥有独立财政，因此在实际操作中往往认为和市辖区和县平级，可以申报地方专项债券、也可以通过本级财政的一般公共预算额度来运作PPP项目。
而在十月后，由于独立财政权限不再，园区不再可以自主决策PPP项目、债券发行也须通过市财政进行申报。虽然未来许多园区、新区还将存在事实独立运转的情况，但是从操作路径和权限上来看，将比过去有所下降，需要更多的依赖所属政府的决策和分配。
管委会将更依赖园区平台
从财政管理的角度上来说，《条例》的实施有助于进一步规范地方财政，减少潜在的风险因素。但是，从实际情况来看，绝大部分园区还将持续进行独立、滚动发行与运作；失去独立财政后，由于申报债券和PPP模式都需要上级政府决策，税收、土地收入也须依赖市级财政的再分配，在财力使用不便的情况下，最直接的表现将是管委会更为依赖园区平台。
在近几年财政持续紧张的状况下，许多地市财政持续紧张，能够灵活动用的资金实在不多。当园区财政并入市本级后，市政府的可用财政得到了改善；但能有多少财力与资源再次分配到园区，将存在一定的不确定性。
因此，相比不确定的上级政府与财政，园区管委会将更倾向于使用自己实际控制的园区平台公司；通过资本运作和市场化投资解决财政不再独立出现的资金问题。
市财政与园区的新型关系
当园区财政不再独立，还会出现一个新问题：园区平台算哪级政府的平台？政府与企业间的关系又将如何确立？因此，《条例》实施后园区的当务之急就在于，如何让园区平台与市财政构建一个稳定的新型政企关系，确保园区与平台的稳定发展。
为了便于平台融资，许多园区都通过各种各种的方式将园区的一般公共预算收入、土地出让收入支付至园区平台，用于充实平台现金流和资本运作；当园区财政不再独立后，这一操作路径不再行得通，必须建立新的方式。对此，可能有以下几种方式出现：
第一，市财政将园区收入返还至园区平台。即将园区平台作为新的隐形“独立财政”，依然保持较高的独立性。
第二，市财政每年给予园区固定金额的支持。即“雄安模式”，为园区发展提供一定的支撑。
第三，通过ABO、特许经营建立政企合作关系。如果平台已经摘帽，那么通过合同的形式确立平台在园区开发的权限与任务也是不错的选择，可以帮助解决园区的身份问题。
多园区城市的抉择与困境
对一些财力相对较弱的园区来说，撤销独立财政未必是件坏事，或许还能得到市级财政更大的支持。但对拥有多个园区的地区来说，则会形成新的问题与困境：当园区依赖上级财政分配，那么市财政如何平衡多个园区的发展？
因此，《条例》的发布带来了新的契机，或许撤销财政是地区内园区进行合并、重组的一个机会：正如融资平台在越做越多后走向了兼并重组一样，在失去财权、产业竞争激烈后，或许地区内的园区也将走向合并，至少是股权关系上的合并。通过合并来做大园区的资产规模和内部经济质量，促进园区的高质量发展，避免地区内部的内耗式竞争与风险。
结语
从本次《条例》的发布中，我们可以看到财政改革的趋势是不断精细化管理、维持地方财政稳定性、强化预算编制的完整性的；园区财政这一历史性的产物，就此走到了尽头。
在“事权与财权相匹配”的基调下，财政不再独立的园区管委会也将出现一系列的变化；拥有较强平台或者新的政府支撑的管委会或许可以走上资本运作的道路，而其他的管委会将更像一个市政府的职能部门，不再像过去那样是个无所不包的一级政府了。
各有关单位:
财政部《政府会计准则第10号—政府和社会资本合作安排》及应用指南（征求意见稿），对政府会计制度改革、项目审计及项目财务管理提出了新的思路。PPP项目审计已经成为政府审计工作的重要组成部分。
为了加快建立规范的地方政府融资机制，促进地方经济可持续性发展，探索PPP与专项债的结合，使前期财务分析更加贴近实际，加强对SPV公司资金、财务预算、投资融资、风险管理，中国投资协会项目投融资专业委员会会同北京中科善若教育咨询有限公司举办地方政府专项债券+PPP项目创新实务及PPP项目运营、税务筹划、财务测算与审计专题培训班。现将具体事项通知如下：
一、组织机构
主办单位：中国投资协会项目投融资专业委员会
承办单位：北京中科善若教育咨询有限公司
二、培训内容（详细内容见附件）
（一）地方政府专项债券全流程实务
1.地方政府专项债券政策背景
2.地方政府专项债券法律管理制度体系
3.地方政府专项债操作实务
4.项目收益平衡评价
5.专项债券的全面风险管理体系
6.项目收益专项债券发行计划和信息披露
7.项目收益专项债券的典型案例
（二）如何活用专项债—专项债的组合式应用
1.使用专项债的思路
2.专项债与PPP的组合应用
3.巧用专项债化解隐性债务
4.以片区开发为例，如何活用多种投融资工具
（三）PPP项目运营、税务筹划、财务测算与审计实务
1.PPP项目运营
2.PPP项目竣工验收与审计
3.PPP项目税务筹划
4.PPP项目各利益相关主体财务热点问题
三、培训对象
1.各地财政、住建、审计部门有关工作人员;
2.各行政事业单位从事基本建设管理的领导和政府专项债券相关的交通能源、生态环境、产业园区、融资平台、科研院所、建投、施工、资产管理、资本经营、SPV公司等相关负责人。
四、授课专家
拟邀请国家发展改革委、财政部、PPP项目相关领域专家授课，拟由证券公司、咨询公司、律师事务所、会计师事务所实操专家以专题讲座、案例分析、方案咨询、研讨交流等形式进行讲解。
五、时间地点
2020年09月17日—09月21日 厦门市（17日全天报到）
2020年10月22日—10月26日 西安市（22日全天报到）
六、相关事宜
附件一.培训内容
模块一: 地方政府专项债券全流程实务
（一）地方政府专项债券政策背景
1.地方政府专项债券政策梳理
2.地方政府专项债券特点和优势
3.地方政府专项债券整体发行情况和趋势
4.地方政府债券的分类：置换专项债券、新增专项债券、再融资专项债券、自求平衡类型专项债券的指引讲解
5.其他项目收益专项债现状分析
（二）地方政府专项债券法律管理制度体系
1.顶层设计与管理制度
2.项目收益专项债券的发行与偿还
3.项目收益专项债券的管理机制
（三）地方政府专项债操作实务
1.项目收益专项债券整体发行的特点
2.项目收益专项债券发行整体流程
3.项目收益专项债券发行主要参与主体及其工作
4.地方政府专项债券操作指引
5.地方政府专项债券发行咨询服务
（四）项目收益平衡评价
1.编制项目投资估算及资金筹措方案
2.测算项目预期收益
3.测算项目资金平衡情况
4.项目投资效益评价
（五）专项债券的全面风险管理体系
1.判断项目存在的风险：发行、建设、运营、资金使用等
2.建立债务应急处置机制
（六）项目收益专项债券发行计划和信息披露
1.制定发行计划和条款以及招标发行安排
2.项目收益专项债券信息披露的原则和制度体系
3.项目收益专项债券发行、存续、终结阶段的信息披露
4.违反信息披露规定的刑事、行政和民事等法律责任
（七）项目收益专项债券的典型案例
重大区域发展类、生态环保类、公立医院类、公立高校类、交通水利类、市政基础设施类、乡村振兴类
模块二:如何活用专项债——专项债的组合式应用
（一）使用专项债的思路
1.最新形式下的专项债政策
2.专项债的适用面
3.禁止土地类专项债2020的专项债怎么走
4.多层次的地方投融资体系
（二）专项债与PPP的组合应用
1.专项债如何与PPP模式结合使用
2.PPP模式的趋势与转向
3.新形势下的PPP要点
4.专项债用作资本金的探究
（三）巧用专项债化解隐性债务
1.化解隐性债务势在必行
2.盘活存量资产
3.专项债与TOT的组合使用
4.非标债务的置换与处置
（四）以片区开发为例，如何活用多种投融资工具
1.以专项债为切入点
2.政企合作的路径与边界
3.土地的开发与收益
4.发展可持续的产业体系
模块三：PPP项目运营、税务筹划、财务测算与审计实务
（一）PPP项目运营
1.SPV公司规范经营管理工作对标2：绩效考核
2.绩效考核解析，结合案例
3.运营类型剖析
4.目前运营存在的问题和思路
5.解决思路与方案
（二）PPP项目竣工验收与审计
1.SPV公司规范经营管理工作对标1：审计
2.新《审计法》重点提炼
3.审计的现状：社会审计、行政审计（审计局、财政评审），结合案例
4.SPV公司面对审计工作的弱项解析及应对
5.审计重点解析
6.建议：完整证据链思维
（三）PPP项目税务筹划
1.PPP税务理论
2.PPP全生命周期税务风险
3.PPP全生命周期税务筹划
4.政府视角的PPP片区项目税收筹划
（四）PPP项目各利益相关主体财务热点问题
1.PPP“一案两评”财务理论上的要求
2.金融机构放款条件对PPP项目财务测算要求
3.社会资本关注的财务热点问题分析
4.PPP项目落地前合同谈判阶段财务细节问题
5.PPP行业财务测算风险分析返回搜狐，查看更多
