“一带一路”倡议历经10年发展，已成为广受认同的全球公共产品。总结“一带一路”税收征管合作的成功经验，将为新时代税收协调持续服务高水平对外开放提供方向性启示。
“一带一路”税收征管合作的成功经验
——建机制、办论坛。为推动共建“一带一路”高质量发展，“一带一路”税收征管合作机制（以下简称合作机制）应运而生。合作机制实行实体化运作，在中国北京设秘书处为日常执行机构，国家税务总局牵头承担秘书处的具体工作。2018年5月，中国国家税务总局与哈萨克斯坦国家收入委员会、经济合作与发展组织（OECD）有关机构共同举办“一带一路”税收合作会议，来自全球50多个国家（地区）税务部门、国际组织和学术机构的200多名代表出席会议。会议以“共建‘一带一路’：税收协调与合作”为主题，发布了《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》，提出构建“一带一路”税收合作长效机制的框架性构想。2022年，《国际税收评论》杂志通过其官方网站发布了“2021—2022年度全球税收前50”名单，“一带一路”税收征管合作机制入选最具影响力机制，也是全球唯一进入前50名的机制。
第一至第四届“一带一路”税收征管合作论坛分别于2019年、2021年、2022年和2023年举办，累计形成20项重点成果。最近一届论坛于2023年9月由秘书处协助格鲁吉亚税务局举办，来自32个国家和地区的税务部门负责人，联合国、国际货币基金组织等10个国际组织以及部分跨国企业代表共300余人出席。与会代表聚焦“包容开放 携手前行——助力优化税收营商环境”主题，共商“一带一路”税收合作美好未来。基于优化税收营商环境主题，第四届论坛共发布6项重要成果，包括《第四届“一带一路”税收征管合作论坛联合声明》《优化税收营商环境行动计划（2023-2025）》《优化税收营商环境——最佳实践》《优化税收营商环境——主题日活动》《联盟课程体系1.0版成果展示》《“一带一路”税收征管合作机制年度报告（2023）》等。
——搭平台、凝共识。合作机制包括理事会、秘书处、论坛和“一带一路”税收征管能力促进联盟（以下简称联盟）四个部分。理事会为合作机制的最高决策机构，面向参与“一带一路”税收征管合作的国家开放，设观察员和专家咨询委员会。截至目前，合作机制理事会成员已增加至36个，观察员增加至30个，为各方互学互鉴、沟通合作搭建了务实有效的平台，为企业“引进来”“走出去”提供有力支撑。秘书处为合作机制的日常执行机构，常设在中国北京，理事会成员税务当局可派员参与秘书处工作。论坛是定期组织的非营利性官方活动，是合作机制参与方沟通合作的机制化平台。联盟由自愿加入的理事会成员或观察员依托本国已有的税务培训机构组成，负责开展培训、研究和技术援助活动，帮助“一带一路”合作伙伴加强税收征管能力建设；联盟成员依托各自现有机构和资源，分批设立统一标准的“一带一路”税务学院。
“一带一路”税收征管合作机制支持、补充和完善联合国以及OECD税收协定和转让定价规则、税基侵蚀和利润转移包容性框架以及税收透明度和情报交换全球论坛等所倡导的现行国际税收标准，推动实现联合国2030年可持续发展议程提出的包容性、可持续发展愿景。合作机制旨在通过在坚持依法治税、提高税收确定性、加快税收争议解决、提升纳税服务、加强税收能力建设等领域开展税收合作、分享最佳实践。
——育人才、优环境。从扬州、北京、澳门到阿斯塔纳，再到利雅得，“一带一路”税务学院构建起了辐射英语、汉语、葡萄牙语、俄语、阿拉伯语等语种地区的培训网络，累计组织培训60余期，来自120多个国家和地区的3500多名财税官员参加。围绕税收制度、税收征管及数字化、税收营商环境及纳税服务、税收合作4个主题，联盟打造了课程体系1.0版，并邀请全球近百名税务专家和税务官员参与课程录制，已成功上线63门课程、分批启动30期培训，进一步推动“一带一路”国家税收征管能力提升和国际税收人才培养。
“一带一路”税收征管合作亦助力优化国际税收营商环境。非居民企业多项税收事项由审批制转为备案制，境外投资者境内利润再投资递延纳税的优惠政策，税收协定网络覆盖面持续扩大。截至2023年10月17日，我国已与包括共建“一带一路”国家在内的114个国家（地区）签署税收协定，协定网络基本涵盖我国对外投资主要目的地。国别税收信息研究机制的建立健全，涉外税收服务和“放管服”举措的不断创新，为减轻企业税收负担、防范跨境投资税收风险提供有力支撑。
“一带一路”愿景下税收协调服务高水平对外开放的可为空间
一是从侧重程序法的征管合作延伸至程序实体并重的税政协调。目前，已有“一带一路”税收合作主要建立在征管层面上。作为全球公共产品与公共服务，“一带一路”倡议的内涵外延可进一步拓展，从税收征管合作逐渐拓展至政策协调。具体来说，在“一带一路”涉及的国家和地区所得税类制度设计与评估方面，流转税类出口退税、保税过境方面，财产税类衔接方面，有着相互借鉴、匹配甚至融合的可行性；在税收协定方面，有着优化条款以促进跨境投资税收门槛再降低、确定性再提高的可行性。
根据OECD研究成果，企业所得税在发展中国家税收收入构成中的比重高于发达国家。而且，在众多税种中，企业所得税对发展中国家的经济增长影响最大，个人所得税和增值税的影响次之，不动产税对经济增长的影响最小。可在参考典型区域性国际组织——欧盟、非洲联盟税收政策协调范例的基础上，寻求满足共建“一带一路”需求的跨境税政协调方式。
二是相比发达国家主导的合作平台，“一带一路”倡议更注重发展中国家权益。“一带一路”倡议早期包括的国家和地区有65个（不含中国内地和港澳台地区），其中25个不在OECD“双支柱”包容性框架的签署名单（截至2023年6月，OECD网站共列出139个辖区）中。简单计算来看，在“一带一路”倡议早期所涉国家与地区中，近40%的成员无需考虑OECD“包容性协议”的限制。这样的名单差异体现了发达国家与发展中国家利益诉求的不同。
OECD提出的方案类似全球气候规则，所以被指存在立场问题（发展中国家认为其更照顾具有先发优势的发达国家），且其不乐见联合国在国际税收协调议题上牵头研议的心思也是跃然纸上。更重要的是，多方质疑该方案仍难解决发展中国家遭遇的避税及财政损失问题。比如，“双支柱”包容性框架对影响发展中经济体经济发展和财政收入增长程度较大的企业所得税进行了限制，但是发展中经济体的发言权却不足，在“双支柱”多边公约中，发展中国家仅可酌情修改支柱一规则中的“200亿欧元门槛”的规则适用条款，这显然对发展中国家是不友好的；支柱一规则被指不如在联合国税收协定范本中新增的关于自动数字服务业务税收征管的12B条款适用起来更灵活广泛；很多国家为适应支柱二规则而特意在国内进行最低补足税立法，以减少本国企业被其他辖区征收不足15%企业所得税补足税的风险，然而大部分发展中国家属于“交易对象所在国”，其征收15%最低税之补足部分（按低税支付规则）的顺位低于“投资东道国”（按合格国内最低补足税规则），又低于“最终控股实体所在国”（按收入纳入规则），这种顺位规定对发展中国家显然是不利的。
“双支柱”规则对发展中国家的不利影响，对深入研究、探索国际税收协调机制提出了更加迫切的需求。而“一带一路”税收征管合作机制设置了可以让相关国家与地区对OECD“双支柱”及相关数字税充分交流的议程，该议程适应了不同立场需求，并推动形成更具代表性、更富建设性的共识。
三是研究在国别税收指南基础上发布惠企利政的跨境税收竞争力榜单的可行性。美国税务基金会对OECD中38个国家的税法中立性与竞争性水平进行了“国际税收竞争力指数”（简称ITCI）排名，其指标体系涵盖所得税、销售税、财产税和跨境税四个维度，并在每个维度下考虑了税基、税率、税制复杂性等因素。这份跨国税收竞争力排名也成为世界银行营商环境排名停止更新期间最受关注的国际税制竞争力排名。为帮助社会各方了解各地区税制设计和征管的情况，美国税务基金会网站还发布了州际税收商业环境排名。众所周知，总结和分析国家级（National）与次国家级（Sub-national）税制环境情况及其改革效应是必要的。但是具备较高分析能力，并因长期坚持排名而累积了大量经验，从而获得较高国际公信力的主体并不多。所以，建议相关研究机构与人员更加深入地研究与我国企业合作较为密切的国家与地区情况，并建立科学的税制竞争力指数评估规则，进而对这些国家与地区的税制竞争力进行排名。具体来看，需要结合我国国情，鼓励系统性探讨税收环境评价和与营商（宜商）环境指标融合分析的做法，从国家和次国家、总体税制和分别税费种类的角度对税务营商环境或税制竞争力进行评价。此举可以帮助我国政策制定部门在完善税制时参考相关排名，了解其他国家税制改革的实际进展，制定更加先进的、可满足企业当下发展需求的税收政策，让企业引领的经济高质量发展与政府主导的税费制度改革同频共振。
从“一带一路”十周年税收合作情况来看，新时代以来，中国税收坚定不移推进高水平对外开放，并不断自我审视，坚持创新发展。在百年未有之大变局下，单边主义、保护主义明显抬头，伴随着全球产业链、供应链深度调整，各国政府引资引智竞争激烈，未来的跨境税收协调将迎来更严峻的挑战和更宽广的天地。为此，我国国际税收工作依然要统筹国内和国外两个大局，一方面在全球税收治理规则和标准制定中重申主张、畅抒己见、敦促和谐，另一方面为推进高水平对外开放作出更大税收贡献。
