冯俏彬：从财税角度看全国统一大市场的建设
2022-06-16 12:37
发布于：河南省
本文整理自冯俏彬教授2022年6月5日在“中国财政政策论坛2022年第2期——财税体制改革与统一大市场建设”论坛上的发言。冯俏彬教授指出，全国统一大市场建设是中国市场经济的一个提档升级，涉及到中央和地方在这方面事权与支出责任的重新配置。财税学者对此有深厚的研究基础，应当在建设全国统一大市场这一新时代新任务中发挥更加积极的作用。
文丨冯俏彬（国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长，教授，经济学博士，博士后）
目前，国内关于全国统一大市场建设的文章汗牛充栋，但从财税问题上谈全国统一大市场建设的文章很少，感谢冰洋的报告把这两个主题有机结合起来，给了我们很好的视野上的补充，给我本人的启发非常大。我认为，从中央和地方关系的角度谈全国统一大市场建设问题，点到了问题的核心命门。受报告和前面专家发言的启发，下面谈一些我的观点。
第一，建设全国统一大市场是我国市场经济体制的提档升级。无论是建设统一大市场还是区域市场，核心都是市场，要考虑的事情是共通的，主要包括以下五个方面。
一是市场经营场所和交通物流，都属于基础设施建设。二是关于市场的准入和退出，哪些市场主体可以进，哪些可以退出。三是在市场上进行交易和各种活动的基本规则，包括现在热议的竞争中性原则，公平竞争原则等。四是市场监管，主要是现在国家市场监管总局所做的事情，如反垄断。五是市场服务，即市场管理者向市场经营主体提供的各种服务。
如果一一展开，这五个方面包括很多内容。比如，市场准入是指谁可以进入这个市场，既包括国际国内、区外区内各类市场主体，也包括商品、服务、要素等各类交易对象。
结合我近期学习的《朱镕基总理讲话实录》，我深刻感受到中国市场经济建设是一个漫长的过程。从1978年改革开放开始，到1993年前后提出建设社会主义市场经济，我国力图建设一个市场经济的基本框架。此后很长一段时间，我国都致力于完善社会主义市场经济体制框架。到目前我国市场经济体制的整个框架已经搭建完毕，现在要做的事情就是建立统一大市场。
从中国改革开放的历史来看，提出建设统一大市场是中国市场经济体制改革建设的提档升级。因此，对统一大市场的讨论要放在历史变迁中看待，即中国已到了这样一个时间点：市场经济体制建设要上台阶，提升档次，要建立一个更好、功能更全的全国统一大市场。
第二，建设全国统一大市场需要重新配置中央和地方在这方面的事权与支出责任。有人提出一个问题，建立统一大市场是不是意味着以后地方政府就可以躺平了？这个问题有人说不是，地方政府反而要更加积极有为。对此怎么理解？
建设统一大市场涉及到中央和地方在市场基础设施、市场准入和退出、市场规则、市场监管、市场服务这几个方面事权的重新配置。要更多加强中央在这些方面的事权。以前，地方政府曾经承担过这方面的事权，但往往带有区域性和地方性，现在要建设全国统一大市场，就需要加强、加重中央在这方面的责任，这意味着地方在这方面事权的弱化甚至退出。但是这并不意味着地方政府可以“躺平”，而是要推动地方政府转向更好地提供公共服务、加强地方社会管理、成为更好的服务型政府。
所以，我判断在建设全国统一大市场的过程中，中央在涉及到全国大市场方面事权和责任要逐步加强，这同时伴随着地方在这些方面的逐渐退出，全国统一大市场建设的事权与支出责任可能要在中央和地方之间重新配置。这就直接和财政体制改革挂起钩来了。
1994年分税制改革之时，朱总理当时讲，中央政府拿什么样的税，拿多少税，主要是服务于当时中央政府到底要干什么事，比如国防、外交、全国性基础设施建设和基本建设等等。当时算了一笔账，从财政收入中看哪几个税种可以匹配这几个支出的需要，这几个就归中央了。这种划分方式与后来大家分税制的认识是符合的，即1994年分税制改革主要是在中央与地方之间重新划分了收入，但事权方面基本维持了原有格局，是一种有强烈过渡性特征的分税制。
2012年以来，我国提出建设现代财政制度。大家公认，这一轮财税体制改革的核心是中央和地方事权与支出责任的改革。几年来，这方面的改革不断推进，比如十几个领域已经出台中央和地方的事权与支出责任划分的清单，前不久还推出了推进省以下财税体制改革的意见。但是总体来讲，现在的事权清单基本是对现有中央和地方事权格局的一种再次确认，实质性的变化不明显，而且这一划分格局还不太稳定，如果受到了强烈的财政压力，定下来的东西可能又重新回去了。这说明，改革还需要进一步深入。
如果我们把从2012年十八大以来以中央和地方事权和支出责任改革为主线的财政体制改革，和今天讨论的全国统一大市场结合起来看，就回到一个中心问题之上：
中央和地方的事权配置问题，当然是就全国统一大市场建设而言。这里面涉及到很多内容，单就一个市场基础设施建设、或者一个市场准入，都可以往下细分出很多很多的内容来。但我们做研究的，还是希望有一个比较简练的主线可以去描绘、把握，以期对问题有清晰明确的认识。
第三，我认为，从财政角度探讨全国统一大市场建设，可以考虑从“公共产品”这一理论出发，认清在全国统一大市场建设中如何合理地划分央地事权。可从公共产品的层次性和效用外溢性，看全国统一大市场建设中的央地事权划分。
根据公共产品理论，按其效用范围，有地方性公共产品、区域性公共产品、跨区域公共产品、全国性公共产品、全球公共产品之分。不同层次的公共产品对应不同的政府层级。可据此对全国统一大市场的各项任务进行仔细分析，并确定其事权归宿，哪些应该中央政府做，哪些应该地方政府做。因此重新配置并不意味着中央政府要全部拿过来，这中间还需要进一步细分。十八大以后，围绕着中央和地方事权和支出责任划分，楼部长曾提出三个原则，如信息管理复杂性、公共产品外溢性等，在此同样适用。
今天报告中涉及到央地支出比例划分的问题。朱总理在1993年讲到，市场经济国家中央和地方收入的比例大概是六比四，支出比例是倒过来的，中间有20%是中央政府去发挥宏观调控和区域平衡责任的空间。
已经过去了几十年了，现在中央和地方支出比例怎么样呢？从一般公共预算看，地方支出部分很高，占到80-90%，中央支出部分大概只有10%，收入部分中央与地方的比例大概是50:50左右，这实际上意味着中央政府把大量事权和支出责任移交给地方去执行，反映在表面上就是越来越大的转移支付规模和不断拉长的共同事权清单。
从另一个角度看，也反映出中央没有亲自执行一些事权，而是委托给地方执行了，这又衍生出基层政府颇有微词的监督检查过多过密、基层政府不堪重负的一系列问题。因此业界有一个观点需要在建设全国统一大市场的过程中高度重视，那就是中央政府要实体化，凡是明确中央政府执行的事权，要有具体执行和办事机构，该中央政府做的中央政府就自己做。
因此，建设全国统一大市场涉及到中央和地方事权的一种划分。在事权和支出责任方面，长期以来财政学界、实务界对这个问题早已形成了一套基本认识，共识度较高。我们可以依据这些已经形成的理论认识，对全国统一大市场这一新时代新任务进行深入分析，并提出我们的意见建议。
简言之，建立全国统一大市场是中国市场经济体制建设的提档升级，要加强中央政府要在全国统一大市场方面的事权，对现有中央与地方这方面的事权范围、支出结构、收入结构相应进行调整。财税学者在这方面有多年的研究经验，应当在其中发挥更加积极主动的作用。
本文转载自微信公号“人大财税研究所”，经作者本人授权转载。返回搜狐，查看更多
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