（财政部税政司 2009年10月）
个人所得税是以个人(自然人)取得的应税所得为征税对象所征收的一种税。它自1799年诞生于英国以来，在200多年的时间内迅速发展，不仅在地域范围上从欧洲扩大到北美洲、大洋洲、亚洲、南美洲和非洲，目前已成为世界各国普遍开征的一个税种，而且随着生产力水平的提高和个人所得税制度的不断完善，个人所得税收入在税收收入中的比重也迅速增加，在许多国家尤其是发达国家已确立了主体税种的地位，成为财政收入的主要来源。在我国，个人所得税制度也经历了一个从无到有、不断发展的过程。
我国个人所得税的起步很晚，较早的涉及到所得税的法律文件是1909年清政府草拟的《所得税章程》，比起西方国家个人所得税的起源落后了110年。近代个人所得税的发展基本上陷于停滞。直到新中国成立之后，我国个人所得税才步入了新的发展阶段。
1950年1月，政务院发布了新中国税制建设的纲领性文件《全国税政实施要则》，其中涉及对个人所得征税的主要是薪给报酬所得税和存款利息所得税，但由于种种原因，一直没有开征。1978年，我国实行改革开放政策，税制建设也进入了一个新的发展阶段。为适应改革开放的需要，我国相继开征了对外籍个人征收的个人所得税、对国内居民征收的城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税。1994年将上述三税修订合一，颁布实施了新的个人所得税法，初步建立起符合我国实际的个人所得税制度。
1994年至今，个人所得税法进一步发展完善。1999年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个人所得税法中“储蓄存款利息”免税项目删去，并授权国务院恢复开征了储蓄存款利息个人所得税。（2008年10月9日起，为配合国家宏观政策调控需要，该税暂免征收）。2000年9月，财政部、国家税务总局根据国务院有关通知精神，制定了《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》（财税[2000]91号），明确从2000年1月1日起，对个人独资企业和合伙企业停征企业所得税，对其投资者的生产经营所得征收个人所得税，从而解决了个人独资企业和合伙企业投资者的双重征税问题。同时，2005年和2007年，国家两次上调工薪所得费用扣除标准，进一步减轻了中低收入阶层的税负。
个人所得税经过不断发展，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2008年增加到3722亿元（详见图一）。1994年～2008年，个人所得税收入占GDP的比重由0.2%上升至1.2%，占税收收入的比重由1.4%上升至6.4%。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。个人所得税收入的快速增长，与我国经济的 快速发展和居民收入水平的提高、税收征管能力的不断加强以及全社会纳税意识的增强是密不可分的。国家收了这些税收，经过财政二次分配，向低收入群体倾斜，以达到调节收入分配的目的。
二、我国现行个人所得税制的主要内容
从国际上看，个人所得税的税制模式主要分为综合税制、分类税制以及综合与分类相结合的税制（也称为混合税制）三种类型。综合税制是以年为纳税的时间单位，要求纳税人就其全年全部所得，在减除了法定的生计扣除额和可扣除费用后，适用超额累进税率或比例税率征税。分类税制是将个人各种来源不同、性质各异的所得进行分类，分别扣除不同的费用，按不同的税率课税。综合与分类相结合的税制模式兼有综合税制与分类税制的特征。目前国际上大多数国家都采用综合税制或综合与分类相结合的税制。而我国实行的则是分类税制，主要内容包括：
1、纳税人：个人所得税纳税义务人包括居民纳税义务人和非居民纳税义务人，居民纳税义务人是指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，其从中国境内和境外取得的所得，均应依法缴纳个人所得税；非居民纳税义务人是指在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，其从中国境内取得的所得，应依法缴纳个人所得税。
2、征税模式：现行个人所得税实行分类征收制度，应税所得分为11项，具体包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得等。分类征税模式征管手续较为简便，便于征纳双方执行，且可对不同的所得按不同征收方法计税，有利于体现国家政策。但随着居民收入来源日趋多样化，分类征税模式的弊端也日益显现，与综合税制模式相比，分类征税模式难以全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力。
3、税率：我国个人所得税税率包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5%～45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率。
4、费用扣除：我国现行个人所得税的费用扣除采用定额扣除和定率扣除两种方法，比较简明易行，但对于一些情况比较特殊的家庭难以完全兼顾。
5、减免税：为鼓励特定纳税人或照顾部分特殊人群，个人所得税法及相关法规规定了若干个人所得税减免税政策，主要包括：省、部和军级以上单位以及外国组织和国际组织颁发的科学、教育、文化等方面的奖金；国债利息；单位和个人按规定缴纳的住房公积金、基本养老保险费，基本医疗保险费、失业保险费；个人转让自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城镇居民按照国家规定标准取得的拆迁补偿款；经国务院财政部门批准免税的其他所得等。
6、征收方式：我国个人所得税实行源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种征税方式。对工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，一般由支付所得的单位和个人代扣代缴个人所得税。但对于年所得12万元以上的、从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得、从中国境外取得所得以及取得应税所得没有扣缴义务人的等情形的纳税义务人，则要求其到主管税务机关办理纳税申报。
三、关于个人所得税与调节收入分配
在现代税制体系中，对个人收入起调节作用的税种主要有个人所得税、消费税、财产税以及遗产与赠与税等。个人所得税是在收入分配的最终环节——个人所得环节征收的税种，属于直接税，最能体现税收普遍、公平的原则。个人所得税一般采用累进税率，体现对高收入者多征税，对低收入者少征税，从而达到公平收入分配的目的。在西方发达国家，个人所得税是最重要的主体税种之一，发挥着聚集国家财政收入、公平收入分配的重要功能。
从我国目前的情况看，个人所得税在筹集财政收入的同时，承担着以税收手段调节收入分配的主要作用。一方面，通过采用累进税率、对超高劳务报酬加成征收、对年所得12万元以上的高收入者要求自行纳税申报等方式，加大对高收入者的调节力度。2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人，约占全国个人所得税纳税人数的3％，而缴纳的税额为1294亿元，占全国个人所得税总收入的35％，自行申报人员多集中在电力、金融、石油、电信等部门和公司股东、企事业高管等职业。另一方面，对于中低收入者则尽量减轻其税收负担。按照我国现行个人所得税制，工薪所得费用扣除标准为2000元/月，同时，个人按照国家规定缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等“三险一金”（一般应占职工月工薪收入的20%左右）均可在税前扣除，此外，个人取得的独生子女补贴、托儿补助费、离退休工资等都是免征个人所得税的。按此计算，每月工薪收入在2500元以下者已无须缴纳个人所得税，月工薪收入分别为3000元、5000元、8000元和10000元的纳税人，其每月应纳个人所得税额一般约为20元、175元、535元和825元，税收负担（应纳税额/月工薪收入）分别为0.7%、3.5％、6.7%和8.3%，均不超过10%。
从分项目收入看，近年来工薪所得项目个人所得税收入占个人所得税总收入的比重约为50%左右。其原因：一是我国个人所得税主要来自城镇居民，目前工资性收入是我国城镇居民收入的主要来源，据统计，2008年我国城镇居民人均可支配收入中工薪收入所占比重达72%。因此，工薪收入者作为社会的主要群体（在国外包括发达国家也是如此），构成了个人所得税的最大税源。二是近年来职工工资收入增长较快，纳税人数不断增加,个人所得税收入水涨船高。据统计，1998年，我国城镇职工年平均工资为7479元，2007年为24932元。1998年工薪所得纳税人次约为1亿人次，2007年上升为8.5亿人次。三是工薪收入者中的高收入者对税收贡献大。工薪收入者中的多数人目前不需要缴纳工薪收入个人所得税。2007年对工薪所得征收的个税收入中，月工薪应纳税所得额（即月工薪收入减去2000元费用扣除以及“三险一金”扣除等之后的余额）在10万元以上的纳税人次占工薪所得总纳税人次的万分之七，缴纳的税额占工薪所得总税额的10%；月工薪应纳税所得额在20000元以上的纳税人次占工薪所得总纳税人次的5‰，缴纳的税额占工薪所得总税额的25%；月工薪应纳税所得额在5000元以上的纳税人次占工薪所得总纳税人次的4%，缴纳的税额占工薪所得总税额的44%。也就是说，在工薪收入者中，仍然是高收入者交的税多。所谓“工薪收入者”是指以工资薪金为主要收入来源的人。目前工薪收入仍是个人收入来源的主要形式。当然，对不同的人来说，工薪收入有高有低，在目前2000元/月的工薪所得费用扣除标准之下，低收入者基本不用交税，从这个意义上说，对工薪收入征税并不是针对低收入者征税，而是对中高收入者进行税收调节的需要。
四、关于工薪费用扣除标准问题
按照个人所得税“对净所得征税”的原则，在确定扣除额时，基本原则是保证居民的基本生活不受影响，即将居民基本生活费用在税前予以扣除。工薪所得费用扣除标准的确定需要综合考虑居民消费支出增长及物价上涨因素等情况。
2007年，工薪所得费用扣除标准调整为2000元/月。据此测算，2007年工薪收入者纳税比例为30%左右，意味着约有70％的工薪收入者是不需要缴纳个人所得税的。据统计，2008年我国城镇居民人均消费性支出为11243元，即937元/月，远远低于2000元/月的扣除标准，考虑就业者赡养人数的因素，按2008年平均每一就业者人均负担人数1.97人计算，则2008年城镇就业者人均负担的消费支出约为1846元/月，仍低于2000元/月的费用扣除标准。2008年我国城镇单位在岗职工平均工资为29229元，即2435元/月，扣除2000元的费用扣除标准和“三险一金”约500元，实际工薪收入在社会平均工资水平以下的职工是不需要缴纳个人所得税的。从2008年各地最低工资标准看，深圳为1000元/月，上海为960元/月，北京、大连为800元/月，西安、郑州为600元/月，银川为350元/月，均远远低于2000元/月的费用扣除标准。
如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少。比如将扣除标准提高至3000元/月，月薪为5000元的纳税人税负只能减少100元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少200元/月，占二者收入的比例均为2％；将扣除标准提高至5000元/月，月薪为5000元的纳税人则不用交税，即税负减少175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少500元/月，占二者收入的比例分别为3.5％和5％；将扣除标准提高至10000元/月，月薪为5000元的纳税人仍然只减少税负175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少825元/月，占二者收入的比例分别为3.5％和8.3％。应当说，扣除额提的越高，对高收入者是越有利的。
个人所得税是调节收入分配的主要税种，征收的收入主要用于补助弱势群体等。近年来，国家不断加大对“三农”、教育、医疗卫生、城乡最低生活保障、廉租住房、就业再就业等方面的投入，着力保障民生，提高低收入者的生活水平。一方面，大多数低收入者因收入低于扣除标准而免于纳税，另一方面，低收入者不同程度地得到了政府提供的公共福利和补贴。如果扣除额提高过多，高收入者交税大量减少，国家财政收入也就减少，国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响。因此，费用扣除标准提高后，困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体。
今后，根据经济发展情况、居民消费支出、市场物价水平等变化情况，费用扣除标准还将适时作出调整。
五、关于个人所得税改革问题
个人所得税是世界上最复杂的税种之一，具有很强的政策性，也要求具备较高的征管和配套条件。从世界发达国家个人所得税制度建设情况看，都经历了一个不断改革和完善的过程。我国个人所得税自开征至目前只有二十多年的时间，其制度设计、征管手段等基本上是与我国不同时期的特殊国情相吻合的，今后改革和完善个人所得税也必将与我国国情相结合，不可能超越我国历史文化和经济发展所处阶段，特别是在税收诸多征管和配套条件不具备的情况下，我国个人所得税的改革将循序渐进、不断完善。
党的十六届三中全会决定提出了建立综合与分类相结合个人所得税制的目标。所谓综合与分类相结合的税制，从目前国际上的通常做法看，一般是对部分应税所得项目到年终予以综合，适用累进税率征税，对其他的应税所得项目则按比例税率实行分类征收。在实行综合与分类相结合个人所得税制的条件下，纳税人普遍关心的一些问题，如个人所得税征收应考虑纳税人家庭情况、应增加抚养、教育、医疗等专项扣除等问题才能得到较好的解决。
对照综合与分类相结合的税制的改革要求，目前征管技术手段和管理措施仍处于较低层次，特别是一些关键节点的管理比较薄弱甚至是空白，包括现金形式结算比重较大，监管部门难以监控，财产登记制度不够健全等。因此，应下大力气健全和完善一些基本条件，包括加强现金管理，大力推进居民信用卡或支票结算制度，限制和减少现金支付的范围；尽快实现不同银行之间的计算机联网，以个人身份证号码为唯一标识，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台；健全个人及其家庭房地产、汽车以及金融资产等重要财产的实名登记制度；以立法的形式明确规定企业、银行、工商、公安、证券、住房、海关等部门向税务部门（或独立的数据中心）提供相关数据的法律义务，并逐步形成网络共享数据库等。这些制度的建立涉及政府和社会方方面面的改革，非常复杂，需要集中各方面的力量共同向前推进。我们将积极推动这些制度的建立与完善，并根据这些制度建立和完善的程度，适时推进综合与分类相结合的个人所得税制改革。
